Il metodo qualifica il merito

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Il metodo del procedimento qualifica il merito del suo risultato: ciò vale anche per le consultazioni effettuate dal Governo. Al di là delle modalità, talora obsolete, secondo le quali in Italia vengono condotte, esse identificano la pratica tramite cui gli interessati contribuiscono all’elaborazione dipolitiche normative: perché possano definirsi trasparenti, conferendo questa stessa connotazione anche al prodotto che ne scaturisce, non è sufficiente la raccolta delle opinioni della cittadinanza. Trasparenza e pubblicità non sono espressioni equivalenti. Consentire alla c.d. società civile di esprimere pareri circa proposte di regolamentazione potrebbe rappresentare un escamotage volto a giustificare una decisione già presa, “fingendo di ascoltare”, o una misura di propaganda politica finalizzata al consenso elettorale. Perché la consultazione sia effettiva “parte integrante dei processi di better e smart regulation” e qualifichi la qualità del suo risultato non basta, pertanto, venga svolta pubblicamente: è, invece, necessaria la trasparenza delle premesse su cui il procedimento normativo è fondato, delle finalità che intende realizzare, delle analisi  che lo supportano, dei dati e delle informazioni raccolte nel corso del suo svolgimento, delle conclusioni che ne sono conseguite, dei criteri di valutazione adottati.

In questo modo, da un lato, si rendono verificabili da ogni interessato gli elementi essenziali del procedimento, in quanto sostanziati da motivazioni tecnico-economiche che il legislatore deve comprovare e non esclusivamente da ragioni politiche, difficili da dimostrare; dall’altro, si evita l’emanazione di regole i cui costi stimati sopravanzino i benefici attesi.

Negli USA le consultazioni rappresentano una fase essenziale del sistema di rule-making. Sin dal 1946 l’Administrative Procedure Act riconobbe il diritto dei  singoli a essere coinvolti nel processo di produzione legislativa; nel 1993, l’Executive Order 12866 sancì l’obbligo delle Agenzie federali di ricorrere a pubbliche consultazioni per favorire l’intervento degli interessati. Nel 2011, l’Executive Order 13563 ribadì l’importanza del coinvolgimento dei cittadini e degli stakeholders ai fini dell’open government. La trasparenza dell’iter  normativo – dalle premesse alle conclusioni – è negli USA un connotato fondamentale. Nell’Administrative Procedure Act (APA) e nell’E.O. 12866 si prevede, in particolare, debba essere fornita una compiuta informazione sugli obiettivi della proposta di regolazione nonché su ogni elemento necessario a definirla esaustivamente, così da consentire tra l’altro una partecipazione quanto più consapevole alle consultazioni. Specificamente, l’Executive Order 11821 (1974) impose alle Agenzie di accompagnare le proprie proposte di legge con un rapporto (Inflation Impact Assessment) sugli effetti inflazionistici delle stesse; l’ Executive Order 12291 (1981) le obbligò a realizzare un’analisi di impatto della regolazione per ogni testo da adottare, affidando all’ Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) il compito di valutarla per garantirne un livello qualitativo adeguato; l’E.O. 12866 intensificò l’uso delle metodologie economiche nel processo di formazione delle norme, stabilendo che i benefici dovessero giustificarne i costi, specie per le proposte di legge “significative” (tra le altre, quelle che comportano spese pari o superiori a 100 milioni di dollari, secondo l’Unfunded Mandates Reform Act,1995). Sempre a fini di trasparenza, lo stesso E.O. 12866 dispose che fossero resi pubblici i rapporti dell’OIRA riguardanti i consigli alle Agenzie e le motivazioni delle eventuali critiche alle norme proposte, così come le modifiche apportate a queste ultime dall’Office of Management and Budget (OMB, Ufficio di consulenza del Presidente in materia di bilancio).  Quest’ultimo (OMB 1996), peraltro, richiede che le Agenzie indichino in modo chiaro le banche dati, gli studi e i modelli utilizzati per effettuare le stime dei costi (e, parallelamente, dei benefici) perché possano essere operate le verifiche conseguenti. L’importanza di consultazioni trasparenti emerge, inoltre, dalla circostanza che alle opinioni raccolte è attribuito il medesimo valore delle risultanze dell’analisi economica posta a base della proposta normativa. Ai sensi dell’APA, le Agenzie sono obbligate a considerare e valutare le osservazioni pervenute, a registrarle e a renderle note attraverso un apposito archivio, che costituisce il data-base ufficiale di riferimento; a seguito della pubblicazione della norma finale, l’Agenzia è tenuta a spiegare, con parere motivato,  in quale misura ha tenuto conto dei commenti provenienti dal pubblico durante le consultazioni; infine, a seguito della loro conclusione, la documentazione prodotta e acquisita nel corso del procedimento di rule making, costituendo il fondamento istruttorio su cui la decisione viene fondata, deve essere schedata e conservata in un record, accessibile a chiunque.

La realtà italiana è molto diversa da quella sopra rappresentata. L’analisi di impatto, imposta normativamente per una serie di atti di regolazione, viene considerata una mera formalità (come anche l’Ocse rileva), anziché un mezzo per rendere efficiente, efficace e soprattutto trasparente la scelta del decisore, mediante l’esposizione dei costi e dei benefici connessi, nonché di ogni altro elemento rilevante. Le consultazioni non costituiscono un obbligo di legge, non seguono alcun protocollo, né paiono garantire che delle osservazioni raccolte per il loro tramite il Governo terrà conto. Peraltro, il materiale acquisito nel corso del loro svolgimento resta segregato presso i Ministeri che le hanno effettuate.  Da un lato, ciò preclude agli interessati la verifica dei relativi risultati: non soccorre il principio di “accessibilità totale” preordinato “a favorire forme diffuse di controllo” (d.lgs. n. 150/2009), dato che il c.d. decreto trasparenza (d.lgs. 33/2013) stabilisce puntualmente in via “proattiva” gli atti che le amministrazioni devono pubblicare. Anche per tale profilo, il paradigma è opposto a quello statunitense, che mediante il Freedom of Information Act garantisce invece una total disclosure “reattiva”, mediante un diritto di accesso generalizzato. Dall’altro lato, la mancata condivisione di documenti, pareri, contributi e informazioni che hanno sostanziato le consultazioni si traduce in uno spreco di risorse: un vero e proprio patrimonio di conoscenza va disperso, mentre

sarebbe utile mettere i microdati a disposizione della comunità scientifica in un formato importabile dai più diffusi software, ovviamente dopo aver reso assolutamente non identificabili gli individui. I dati devono essere completi, e pertanto comprensivi sia delle risposte chiuse, sia di quelle fornite attraverso l’inserimento di testi, in modo da essere utilizzabili per analisi sia quantitative, sia qualitative”.

Infine, merita di essere sottolineata la circostanza che le consultazioni vengono realizzate con risorse pubbliche, quindi con il denaro della cittadinanza: a maggior ragione, è ingiustificato che il materiale per il loro tramite raccolto non venga trasparentemente reso disponibile a chi lo ha finanziato.

Se il metodo del procedimento qualifica il merito del suo risultato, è evidente che la trasparenza di una “casa di vetro” (Turati, 1908) resta ancora un miraggio.

* Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora
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Vitalba Azzollini

Classe 1963, studi classici, laurea in giurisprudenza alla Luiss, lavora in un'Autorità di vigilanza (ed esprime opinioni a titolo esclusivamente personale). Scrive per diletto su giornali on line e su Leoni Blog. Ha pubblicato paper per l’Istituto Bruno Leoni.

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